理论研讨:民告官不见官?最高法新司法解释确保“告官须见官”

5月20日,山东省高级人民法院通报了全省行政诉讼案件最新数据及保护营商环境典型案例。在2018年山东“民告官”案件中,六成负责人能够出庭应诉,出庭应诉的负责人级别最高的为“厅官”。但在部分案件中,仍有负责人“出庭不出声”的情况出现,导致政府部门败诉。
  据大数据显示,2018年,全省法院共新收各类行政诉讼案件27577件,审结24941件,同比分别上升20.1%和10%。其中,新收一审案件17571件,审结16373件,分别上升18.9%和8.6%;新收二审案件7822件,审结6884件,分别上升13.5%和8.1%。
  而从应诉出庭率来看,2018年,全省法院公开开庭审理行政案件12628件,行政机关负责人出庭应诉7448件,出庭应诉率为59.5%,同比上升16.2个百分点。其中,县处级以上行政机关负责人副职出庭的2547人,正职出庭的71人。淄博市委常委、常务副市长杨洪涛等四名厅级领导干部出庭应诉。
  从各市情况看,出庭应诉率超过60%的有德州、滨州、威海、淄博、东营、潍坊、济宁、菏泽、临沂、日照和聊城等11个市,其中德州、滨州、威海、淄博超过90%,德州达到了97.3%;出庭应诉率不足50%的有青岛、济南、泰安、枣庄、烟台。
  据山东高院介绍,近年来,行政机关应诉能力明显提高,但仍然存在不少问题,集中表现在:2018年行政机关负责人出庭应诉率虽有上升,但仍有40.5%的案件“告官不见官”。

最高法公布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》明确,在“民告官”案件中,涉及重大公共利益社会高度关注可能引发群体性事件等案件以及法院书面建议行政机关负责人出庭的案件被诉行政机关负责人应当出庭。这意味着,今后在“民告官”案件中,“官”要应诉出庭了。

“民告官”却往往“不见官”

2014年11月1日,第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的行政诉讼法。其中明确:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

“很多行政机关因为法治意识不是很强,或者出于工作确实很忙、认为出庭当被告丢面子等原因,往往委托律师或一般的工作人员出庭,存在所谓的‘告官不见官’。”最高法党组副书记、副院长江必新说。

2015年4月,最高法曾发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,其中提到,“行政机关负责人”包括行政机关的正职和副职负责人。而本次《行诉解释》则适度扩大了行政机关负责人的范围,增加了“其他参与分管的负责人”。

社会关注案件负责人须出庭

《行诉解释》明确了行政机关负责人必须出庭的情况:涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件,以及法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。《行诉解释》还明确了行政机关负责人不出庭的说明义务。即行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当向法院提交情况说明,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由,法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

“红头文件”不合法可提建议

“民告官”时,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对依据的“红头文件”进行审查。法院经审查认为规范性文件不合法的,可在裁判生效之日起3个月内,提出修改或者废止的司法建议。

这样的“红头文件”究竟怎么审查?《行诉解释》明确,法院发现“红头文件”可能存在不合法的,应当听取制定机关的意见,制定机关申请出庭陈述意见的,法院应当准许。根据上述解释,有下列情形之一的,属于“规范性文件不合法”。

1.超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;

2.与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;

3.没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;

4.未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;

5.其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

根据《行诉解释》,行政机关在行政程序内部所做的行为,例如内部沟通、会签意见、内部报批等行为,并不对外发生法律效力,不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响,属于不可诉的行为。

行政机关依照法院生效裁判作出的行为,并非行政机关自身依照职权主动作出的行为,同样不在法院的受案范围之中。

发布日期: 2019-05-29